【总体城市设计】公共价值导向下的总体城市设计编制方法探讨 | 上海城市规划
中央城市工作会议之后，城市设计工作被赋予更重要的地位，并着重强调总体城市的重要性。从我国总体城市设计现存问题、总体城市设计的属性为出发点，在技术上，从城市发展阶段、自然人文特征、居民活动偏好3个方面挖掘城市的特质，以公共价值为出发点，提炼城市整体格局，并针对公共空间和影响公共价值领域的重点要素进行管控；在管理上，通过衔接法定规划、实施分区引导、制定行动计划，强化总体城市设计的可实施性。
1总体城市设计的现存困境
由于总体城市设计法定地位的缺失，且在相当长的一段时间内缺乏相关的国家规范引导，因此相较总体规划和详细阶段城市设计等领域，在总体城市设计层面的研究积累相对较少。虽然总体城市设计实践已广泛开展，至今尚未形成稳定、成熟的技术思路和编制框架。理论研究的缺失，也造成总体城市设计在实践过程中存在诸多分歧，其中以规划内容与规划实施两个方面最为明显。
在规划内容上，部分总体城市设计在编制过程中过分强调成果的完整性，导致成果从产业发展到综合交通、从重点片区到街道家具无所不包。在规划实施上，由于总体城市设计具有宏观属性，其工作侧重点必定是对空间重点要素的空间引导与管制。目前总体城市设计缺乏与下阶段法定规划的有效衔接，导致总体城市设计与详细规划及局部城市设计之间难以实现有效转译，致使总体城市设计的思想在规划实施过程中往往难以贯彻实施，规划管理部门也无法利用总体城市设计积极主动地引导城市建设。
2总体城市设计的多重属性
城市设计早期的主要作用是为城市发展提供空间引导，但是自从1960年代西方城市设计开始植入人文社会学、城市生态学、公共政策等方面的内容，城市设计已从单一的三维空间设计转向更广泛的城市治理与空间价值体系的探讨。因此，总体城市设计具有多重属性：它不仅是城乡规划领域内的一项重要的实践，在新型城镇化阶段，更是一种资源再分配的手段，具有较强的公共政策属性。
2.1 作为工作实践的总体城市设计
作为城乡规划工作中的一项工作实践，总体城市设计拥有自身的工作边界，即通过空间整合，在宏观空间层面构建易于识别的结构特征，并形成印象深刻的空间意象。不同于城市规划偏重实施管控与规划管理的理性思维视角，总体城市设计更多以空间设计的视角出发，侧重于人的活动特征和行为规律研究，特别是人对公共空间的使用需求。
2.2 作为公共政策的总体城市设计
传统的城市设计通常仅作为一项工作实践，成为国家和政府在空间实践中的实施工具。然而在新型城镇化阶段，城市设计除了指导物质实践的作用，它更是一种公共政策，即从形态控制和规章控制两个维度来实现空间资源的再分配。从政治经济学视角来看，总体城市设计是对公共资源进行再分配的手段。从管控实践视角来看，总体城市设计的导控对象集中在公共领域。从社会价值视角来看，总体城市设计是推动社会公平的重要手段。
3总体城市设计研究体系构建
从研究对象的特征出发，聚焦公共价值领域，重点对城市的整体格局、公共空间及影响公共利益的重要空间3类空间进行引导控制，实现重点要素的全覆盖研究，同时在研究过程中要注意目标导向与问题导向相结合，避免研究泛化。为增强总体城市设计的实施落地，还应在引导体系基础上，建立相应的总体城市设计实施路径，通过将总体城市设计纳入城市总体规划、编制行动指南等方式，落实引导要素控制，逐级实现总体城市设计目标。
总体城市设计的导控体系
3.1 研究对象：挖掘城市特质
保护和挖掘城市的特质是总体城市设计的重要工作任务之一，这就要求针对历史文化名城、存量地区、新建地区等研究对象的不同特点展开具有针对性的分析。总体而言，特别需要研究对象的发展变迁、自然特征、历史文脉和居民活动偏好。
城市特征挖掘
3.2 管控内容：聚焦公共价值领域
总体城市设计作用对象不是全部的城市空间，而只是其中的一部分，即城市中可以被公众无偿使用和感受，从而具有公共价值的部分，也就是“公共价值领域”。具体而言，公共价值领域可分为整体格局、公共空间、影响公共利益的重要空间3类。
公共领域研究内容分类
3.2.1 整体格局
针对城市宏观空间环境，总体城市设计应着重总结提炼“空间框架”并对影响空间格局的“重点空间要素”提出设计管控要求，而非陷入具体的形象设计。城市的整体格局，具体包括城市风貌定位、特色风貌分区、高度分区引导、公共活动网络等内容。
城市整体格局及引导内容
3.2.2 公共空间
“公共空间”一直以来都是城市设计领域的核心研究内容之一。城市公共空间由多种要素构成，依照人工化程度、功能特征、空间类型等不同的标准，可形成多种分类体系。其中总体城市设计是基于人的使用需求出发，将公共空间分为2大类：一类是街道、广场、公共活动中心等主要满足人的日常休闲需求的空间，另一类是郊野公园、景观山体等更多满足居民的景观人文体验需求的空间。
为对公共空间进行有效引导，选取对公共价值领域的发挥、公共活动组织起决定性作用的要素，包含：空间格局、功能组织、交通组织、地下空间，以及主要对人的活动产生直接影响的建筑形态、环境设施作为管控内容。
总体城市设计引导要素一览表
3.2.3 影响公共利益的重要空间
公共价值领域除了产权属于公众的公共空间，还有一些涉及私有产权领域，但因被公众广泛使用和感受而具有了公共价值，这些同样在总体城市设计的讨论范畴内，如历史风貌区、公共活动中心、风貌村庄、山前地区等。
影响公共价值的重要空间及引导内容
4总体城市设计的实施路径
4.1 与法定规划的有效衔接
总体城市设计的实施包含3个层面。首先，与法定规划衔接，将刚性导控内容纳入总体规划，确保规划具有法定效力；其次，建立导控体系，并明确重点地区等级及管控要求，指导详细层面规划工作的开展；最后，从总体层面明确立项原则，形成项目库，直接指导近期项目的实施。
总体城市设计的管控机制
总体城市设计可以单独编制，也可以作为与总体规划相关的专项规划，与其一并审批。但无论何种类型的总体城市设计，都应与总体规划及其重大专题进行衔接，特别是总体规划关于城市形象定位、自然生态格局、公共空间结构、公共活动线路等内容，并提炼其主要内容作为独立章节纳入总体规划中。在原有法定规划的体系框架内，有效地发挥总体城市设计在城市规划建设中的作用，并最终解决城市的“形象”和“颜值”问题。
此外，总体城市设计不仅是总体规划的一项编制内容，它作为一种思维方法，关注城市魅力、人的感受、可持续发展等设计原则。这些原则近年来逐步成为总体规划编制的重要价值导向。
4.2 实施分区管控体系
总体城市设计主要是通过导控条文和图纸等将具体空间导控内容、公共资源与公共设施配置等环节加以法定化，以保证整体城市设计成果的可操作性。通过建立“编制重点—技术要点—要素引导—图纸成果”的构架，确保总体城市设计向各级法定规划及详细层面城市设计的有效“转译”，继而实现对城市建设的管控。
总体城市设计管控体系
在管控分区上，根据不同空间的公共活动承载情况及公众认同程度，形成“重点控制+一般引导”的管控体系，即将规划区划分成严格管控区、重要管控区、一般管控区，并制定与之对应的管控流程，以此实现地区的差别化管控。在具体的管控指标上，由于城市设计兼具控制和引导的双重特征，为体现总体城市设计的弹性，应采用以引导型指标为主、控制性指标为辅的管控形式。
4.3 编制重点项目的行动指南
除通过详细层面的规划传导导控要求外，总体城市设计还可以针对近期重点项目，综合目标导向与问题导向，制定总体城市设计行动指引，直接指导城市建设工作。例如德国斯图加特的总体城市设计，基于总体层面的立项原则，通过设立项目库的形式，直接指导近期项目实施。再如上海新一轮总体城市设计，结合城市发展行动计划，明确人民广场周边地区城市设计、黄浦江南段城市设计优化等一系列近期重点设计计划。
德国城市设计分层落实示意图
5结语
在经历长期的快速发展后，我国的城市已经进入内涵式发展的全新阶段，城市空间风貌的塑造、内涵特色的提炼与环境品质的提升已逐渐成为城市规划建设工作的重要任务之一，总体城市设计将更有用武之地。如何应对新形势下的城市发展建设诉求、强化自身的科学性与实效性，无疑是总体城市设计亟待解决的问题。
本文从总体城市设计的内涵及工作重点出发，提出：总体城市设计编制工作应聚焦公共价值领域，紧紧抓住研究对象的城市发展阶段、自然人文特征、居民活动偏好；聚焦城市整体格局、公共空间及其他影响公共利益的空间，并整合公共价值领域的空间引导要素形成引导集合；建立衔接法定管制的分级控导体系，推进总体城市设计方案落实。
详情请关注《上海城市规划》2018年第5期《公共价值导向下的总体城市设计编制方法探讨》，作者：张莉，上海市城市规划设计研究院。
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